MBA Saneamento Ambiental: Jerson Kelman integra debate sobre os desafios do regulador

Por Cristiane Pinto

Convidado para o debate “Os desafios do regulador”, transmitido ao vivo para alunos do MBA Saneamento Ambiental e do MBA PPP e Concessões da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP), na terça-feira, dia 8, o especialista em Recursos Hídricos, ex-presidente da Sabesp, da Agência Nacional de Águas (ANA) e ex-diretor geral da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Jerson Kelman, foi entrevistado por Elcires Pimenta Freire, coordenador técnico do MBA Saneamento Ambiental; Rafael Castilho, coordenador administrativo do MBA Saneamento e do MBA PPP e Concessões; e Carlos Alexandre Nascimento, coordenador geral do MBA PPP e Concessões, todos da FESPSP; e por Manuelito Pereira Magalhães Junior, secretário adjunto de Governo da Prefeitura Municipal de São Paulo. O MBA Saneamento Ambiental é uma iniciativa da FESPSP em parceria com a ABES – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental e a Uniabes.

Kelman iniciou sua participação explicando o conceito básico de agência reguladora. “A agência reguladora atua quando há uma falha de mercado, essencialmente quando se tem um serviço que é melhor prestado na forma de monopólio, como é o caso de gás e água, e também quanto existem falhas no uso do bem público, ou seja, quando a competição no mercado não permite atender às necessidades dos consumidores.

Os contratos de concessão são de longa duração, de décadas, e é difícil que um contrato capture tudo o que vai acontecer nesse período, então, é preciso ter uma entidade que fique entre o poder concedente e o concessionário”.
No caso do saneamento, a grande dificuldade está no fato de o setor não ser de responsabilidade da União, ou seja, não tem uma agência reguladora única, o que cria grande heterogeneidade, pois há aquelas que funcionam muito bem e outras, cujos profissionais sequer sabem quais são as funções da instituição. “Isso precisa ser aperfeiçoado. Existe um projeto de lei hoje, em discussão no Congresso, que tenta aproximar a qualidade da regulação no setor de saneamento ao que já se verifica no setor de energia elétrica”, enfatizou Kelman. Para ele, que já foi presidente da ANA (2001 a 2004) e diretor geral da ANEEL (2005 a 2008) – duas das mais importantes agências reguladoras do Brasil – um dirigente de agência reguladora deve ter competência técnica, econômica – para entender o que é o equilíbrio econômico-financeiro de uma concessionária – e ter independência.

Kelman explicou que quando se tem um contrato de concessão é preciso ser muito mais cuidadoso na definição de quais metas devem ser atingidas no caminho para a universalização dos serviços de saneamento. “Tem que ter um plano que caiba no bolso do brasileiro, que pode ser o contribuinte, por causa dos recursos fiscais que vão para o saneamento, ou consumidor, que é aquele que paga a conta de água. Às vezes, a gente constata que há planos que são listas de desejos, que não cotejam a capacidade da empresa executar, nem as condições dos contribuintes/consumidores pagarem pelo serviço”.

Interferências – Kelman admitiu que, lamentavelmente, as agências reguladoras sofrem interferências de vários níveis de governo (executivo e legislativo) e de órgãos de controle (tribunais de contas e ministério público). “Ninguém é contra o controle, mas precisa ser na medida certa: isso soma ou subtrai? A meu ver, o excesso de controle, ao invés de dar segurança, dá insegurança, porque uma decisão de agência reguladora pode ser questionada”, declarou.

Nova agência – No entendimento do professor Kelman, desde o começo, a ANA deveria ter atribuições do setor de saneamento. “Havia muita resistência porque, nos anos 90, os recursos hídricos eram vistos como quintais do setor elétrico, então, se prevaleceu um ponto de vista que se colocasse como atribuição da ANA algo relacionado ao setor de saneamento, a regulação dos rios deixaria de ser aquela que visa os usos múltiplos: produção de energia elétrica, navegação, irrigação, abastecimento de água. Vinte anos depois, o assunto volta e a necessidade é de que exista uma entidade na esfera federal que se responsabilize e que estabeleça padrões que deem segurança aos consumidores e aos investidores. A ANA não foi concebida para regular o saneamento e não está preparada para isso, mas não tem outra entidade na esfera federal que tenha essa capacidade. O dilema é: cria-se uma nova entidade ou se utiliza uma já existente? Eu acho correto não criar uma nova entidade e sim dar à ANA uma nova responsabilidade, capacitar a agência para tratar de diretrizes de qualidade para o saneamento”, enfatizou.

Desafios da regulação – De acordo com Kelman, um dos grandes problemas do saneamento está na legislação, que diz que a prestação de serviço do setor é responsabilidade dos municípios. “Acho que o regime militar acertou quando escolheu o Estado como escala geográfica para a prestação de serviço, porque se tem economia de escala, tanto na prestação de serviço quanto na regulação. Por exemplo, a Sabesp, que serve 380 municípios, tem uma única agência reguladora e é assim que tem que ser. Para se não ter uma agência capacitada para cada município, o projeto de lei em discussão tem, a meu ver, a boa ideia de permitir que o Estado (executivo e legislativo) possa organizar o seu território em regiões, para que se alcancem dois objetivos: que a prestação de serviço se dê de uma forma economicamente possível e com regulação única por região”, ressaltou.

Tarifas – Se a sociedade quer rios limpos, terá que pagar pelos serviços de saneamento que darão essa condição aos corpos d’água. “Já ouvi inúmeras comparações de que a nossa tarifa é uma das mais caras do mundo. Não é. Em média, a tarifa no Brasil é muita baixa quando comparada a de outros países. Às vezes, se confunde, porque dentro das tarifas tem impostos, e uma coisa é o custo do serviço e a outra é o que o consumidor paga, que a maior parte é imposto”, esclareceu.

Quanto aos serviços prestados pelas empresas, ele explicou que o abastecimento de água e a coleta e tratamento de esgotos tem beneficiários diferentes. “A água, assim como os serviços de TV a cabo e eletricidade, tem como beneficiário o indivíduo; coleta e tratamento de esgoto beneficiam a coletividade e disso depende a despoluição dos rios. Precisa construir mais rede de coleta e mais estações de tratamento de esgoto e, mais que isso, garantir que as existentes funcionem bem. Tudo isso significa despesa, custo, seja para construir, seja para comprar produtos químicos, etc. Inescapavelmente, implica em aporte de capital, que precisa ser remunerado. Ninguém investe sem ter expectativa de retorno e isso resulta em aumento tarifário”.

PRODES – Durante a gestão de Jerson Kelman na ANA, foi criado o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES), uma iniciativa para remunerar empresas prestadoras de serviços de saneamento pelo resultado alcançado pelo esgoto tratado. “Não importa saber qual é a tecnologia da ETE ou quantos funcionários trabalham lá. A ANA simplesmente mede a quantidade de esgoto que chega à estação e se a qualidade do efluente está de acordo com o que foi combinado. Se estiver, o prestador recebe o pagamento, se não estiver, não o recebe. Não adianta ter obra, ela tem que funcionar”.

Crise hídrica – Jerson Kelman assumiu a presidência da Sabesp em janeiro de 2015, momento pelo qual o Estado de São Paulo, principalmente a Região Metropolitana de São Paulo, passava por um período de forte escassez hídrica. Uma das alternativas cogitadas por ele foi direcionar o uso da água bruta exclusivamente para o saneamento. “Eu entendia que, naquela ocasião, poderia ser criada uma tarifa pequena a ser paga pelos consumidores da Sabesp, que serviria para indenizar aqueles que usavam a água do rio para irrigação agrícola, por exemplo. Na minha opinião, os consumidores da Sabesp teriam todo o interesse do mundo em pagar um pouco a mais para que a água fosse deixada para uso mais nobre, que é o abastecimento urbano. Essa interface entre regulação dos recursos hídricos e saneamento é um exemplo. Não deu certo, porque os dois setores não se entenderam, mas, se a ANA tivesse responsabilidade na área do saneamento, ficaria mais fácil”.

Depoimentos dos participantes sobre a importância de se debater os desafios do regulador na área de saneamento.

“Iniciativas como essa da FESP são muito úteis para divulgar a importância da regulação do setor de saneamento, que é condição essencial para se ter os investimentos adequados para que as necessidades da população brasileira sejam atendidas”, Jerson Kelman, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro, ex-presidente da Sabesp e da Agência Nacional de Águas e ex-diretor da Agência Nacional de Energia Elétrica.

“Fundamentalmente, trazer uma pessoa como o Kelman, agrega, por um lado, expertise, por outro, experiência. Experiência de ter atuado com regulador e também de ter atuado como operador, então, o MBA e a ABES estão de parabéns por poderem dar uma visão integrada de como as coisas funcionam, a operação e a regulação, e não de maneira apartada”, Manuelito Pereira Magalhães Junior, secretário adjunto de Governo da Prefeitura Municipal de São Paulo.

“Eu acho que a discussão da regulação está no centro das preocupações para se criar um melhor ambiente regulatório e jurídico propício para o investimento e infraestrutura. Como a gente sabe, o setor de saneamento precisa de muito investimento, então, ter um ambiente regulatório que transmita segurança, decisões justas e tecnicamente balizadas, é muito importante, por isso estamos fazendo essa discussão nos MBAs de Saneamento e de PPP”, Carlos Alexandre Nascimento, coordenador geral do MBA PPP e Concessões da FESP.

“É um debate importantíssimo, porque o nosso público é um grupo muito qualificado, que tem vivência e experiência no saneamento, e o saneamento é um setor que está em franca transformação, tem trazido novidades, pelo menos para as pessoas que estão há muitos anos na área. A regulação não é uma novidade, mas, como estamos mudando o marco legal do saneamento no Brasil, o papel das agências reguladoras e do regulador também está em transformação. Nossa ideia é preparar o aluno para ser um profissional do novo saneamento ou um profissional do futuro, prepara-lo para as transformações que estão acontecendo no setor, não para ele olhar o saneamento de maneira estática, mas, para estar atento e com um olhar para o futuro e para os desafios que estão colocados”, Rafael Castilho, coordenador administrativo do MBA Saneamento e do MBA PPP e Concessões.

“Esse tema da regulação é um dos focos principais do MBA e não é à toa, porque é um dos temas mais caros para o saneamento no Brasil. Todo debate nessa área é bem vindo e contar com a participação do professor Kelman é uma grande satisfação, pela experiência e pela visão que ele tem desse assunto”, Elcires Pimenta Freire, coordenador técnico do MBA Saneamento Ambiental.